Por Héctor GIULIANO (26.12.11).
El Congreso acaba de aprobar – sin modificaciones – el Proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo para el Ejercicio 2012.
El objeto de este Trabajo es analizar qué aprobó específicamente el Poder Legislativo en materia de Deuda Pública para el año que viene a través de este presupuesto.
SUPUESTOS MACRO-ECONÓMICOS.
Hay tres variables que interesan en forma directa por su relación con la Deuda del Estado: el Tipo de Cambio, la Inflación (IPC) y el PBI.
En el Presupuesto 2012 el tipo de cambio Dólar está tomado a 4.13 $ para 2011 y 4.40 $ para 2012.
El IPC anual se estima en 9.7 % para 2011 y 9.4 % para 2012; con promedio anual 9.9 y 9.2 % respectivamente.
El PIB proyectado es de 1.771.700 M$ corrientes para 2011 (429.000 MD, al tipo de cambio 4.13 $/US$) y de 2.085.300 M$ para 2012 (474.000 MD al cambio de 4.40).
El aumento previsto del PBI – variaciones reales – es 8.3 % para 2011 y 5.1 % para 2012.
Todo esto, según las proyecciones o supuestos del Presupuesto aprobado.
En función de tales datos pueden hacerse algunas observaciones preliminares sobre estas pautas oficiales.
APRECIACIÓN REAL DEL PESO:
a) La Tasa de Devaluación prevista para 2012 es 6.5 % (4.40/4.13) y 5.6 % para 2011 (4.13/3.91), lo que supone una apreciación del Peso contra Dólar, habida cuenta de las proyecciones de Inflación Interna.
b) La devaluación real para fin de este año – tomando los datos actuales - sería ya nominalmente de 8.3 % (4.31/3.98), según el Índice Peso/Dólar con tipo de cambio 3.976 $ al 31.12.10.
c) Estos coeficientes muestran así una leve apreciación real del peso durante los dos Ejercicios (2011/2012) en función de la Inflación Oficial; pero dan una apreciación mucho mayor si se toma la Inflación más realista del Índice Congreso – que refleja los datos relevados por las provincias y estimaciones de consultoras privadas – y que se estima hoy en el nivel del 23 % anual.
d) El Dólar Futuro se pacta actualmente (cierre del 23.12.11) a 4.413 $ en el Mercado ROFEX (operaciones al 31.3.12) y a 4.786 $ en el MAE (para el 31.10.12), es decir, a importes superiores a las proyecciones presupuestarias.
e) El BCRA tendría una suma muy relevante de contratos de venta a futuro de dólares, del orden de los 12.000 MD.
f) La apreciación cambiaria constituye un componente importante de la capacidad de pago relativa frente a la Deuda Externa, ya que si se produjese una fuerte devaluación del peso la Argentina entraría de nuevo en peligro de default: más del 61 % de la Deuda se encuentra contraída en Moneda Extranjera (el 64 % – 118.200 MD – si se incluye también a los Holdouts), si bien ahora una parte de la misma está en manos de Agencias del propio Sector Público.
g) El año pasado – 2010 – la variación del tipo de cambio permitió mostrar una reducción por este concepto del stock oficial de la Deuda Pública Total de 1.760 MD. La mayor parte de esta variación favorable resultaría de la conversión de la Deuda en Pesos dada su apreciación contra el Dólar.
DEUDA INDEXADA POR INFLACIÓN:
h) Una Inflación Minorista del 9.7 % implica un aumento teórico de la base de Capital de los Bonos en Pesos que ajustan por CER de unos 3.600 MD este año que termina y de otros 3.900 MD el año próximo, medidos ambos sobre un stock de Deuda Indexada equivalente en la actualidad a 37.550 MD (al 30.9.11).
i) El aumento nominal del Principal de la Deuda ajustable por CER daría así aproximadamente 7.500 MD en el bienio 2011-2012.
j) La ONCP, en cambio, combinando los efectos Tipo de Cambio y CER, daba al 30.9.11 una Variación de la Deuda ajustable por CER para el acumulado del año a esa fecha de 530 MD.
k) La gran diferencia entre este acumulado y la estimación nominal anual citada – los 3.600 MD – puede deberse no sólo al efecto Tipo de Cambio sino también al simple hecho que la indexación sobre la mayoría de los títulos ajustados por CER se calcula recién a fin de año. En 2010 el aumento de la Deuda por este concepto de ajuste por Inflación fue de 2.200 MD.
l) Los Bonos indexados por Inflación tendrían una importante licuación de Deuda a favor del Estado en la medida que los Índices Oficiales - del INDEC - sean mucho más bajos que la Inflación calculada por Consultoras Privadas y Provincias Argentinas (que se refleja en el citado Índice Congreso).
m) Este efecto de licuación de Deuda – sobre Capital y consecuente pago de Intereses – es favorable para la Tesorería pero tiene como contrapartida el lucro cesante de los Acreedores de esos títulos en pesos indexados, que en un 65 % se encuentran en poder de Agencias del propio Estado (caso de la ANSES o el BNA).
CUPONES LIGADOS AL PBI:
n) Las altas Tasas de Crecimiento Económico de la Argentina – que obviamente constituyen un dato positivo para el país – producen, sin embargo, un grave problema financiero por el aumento acumulativo de los pagos por Cupones ligados al PBI (ULPBI), cuyo importe total a ser abonado para este año que termina es del orden de los 2.500 MD.
o) Estas cifras son fuertemente crecientes y mayores a la capacidad de atención de los Servicios anuales por parte del Gobierno, que actualmente utiliza Reservas Internacionales del BCRA para afrontar los pagos pertinentes.
La Deuda a pagar por las ULPBI no se computa oficialmente dentro del stock de Deuda Pública porque se la considera Deuda Contingente, si bien su pago es prácticamente seguro dado que se prevé un ritmo de crecimiento económico continuado no menor al 3 % anual, que es el piso de cálculo para el pago.
I. DEUDA Y PRESUPUESTO.
La Deuda Pública Argentina, a medida que van cayendo los vencimientos de Capital durante el año, no se cancela sino que se refinancia en su totalidad; y además se toma Nueva Deuda.
La refinanciación se realiza a través de Operaciones de Administración de Pasivos: Novación de Deudas con el mismo Acreedor o pago al Acreedor contrayendo nueva Deuda con un Tercero (básicamente Agencias del Sector Público).
De esta manera, en los últimos años se ha venido pagando Deuda a Tenedores Privados de Bonos y a Organismos Multilaterales de Crédito a costa de aumentar fuertemente la Deuda Intra-Estado.
El aumento neto de la Deuda Pública se muestra en el Cuadro de Resultado Financiero del Presupuesto.
Para el Ejercicio 2012 el stock de Deuda aumentaría este año (2011) 12.200 MD - producto de Amortizaciones por 31.800 y toma de Nuevas Deudas por 44.000 MD - y el año próximo (2012) el aumento sería de 11.700 MD (40.100 contra 51.800 MD).
En el Presupuesto original para el 2011 las previsiones de aumento de la Deuda en el año eran de 9.400 MD (Nueva Deuda por 36.800 contra Amortizaciones por 27.400 MD). Ahora las estimaciones de aumento han pasado a 12.200.
Estos datos están corroborados por el último Informe de Deuda Pública – SF/ONCP, al 30.9.11 – que ya muestra un aumento acumulado anual del stock de la Deuda a esa fecha de 11.000 MD, de los que 3.000 todavía no aplicados.
Tales cifras demuestran que NO ES CIERTO QUE NUESTRO PAÍS SE ESTÉ DES-ENDEUDANDO: LA DEUDA PÚBLICA VIENE CRECIENDO Y LO HACE A UN RITMO DE MÁS DE 10.000 MD POR AÑO.
DEUDA EN MONEDA EXTRANJERA.
La Deuda Pública en Moneda Extranjera era de 109.000 MD al 30.9.11, es decir, un 62 % de la Deuda Total declarada por el MECON (de 176.000 MD, sin Holdouts ni Deuda no Registrada).
En el total de Deuda en Moneda Extranjera están la Deuda con Organismos Multilaterales de Crédito (OMC, que suma 17.500 MD), la Deuda Externa con los Países del Club de París (que el MECON registra por 6.500 MD aunque al país se le reclaman 9.000), la de otros Acreedores Oficiales y la Deuda en dólares Intra-Estado, que no se sabe cuánto es pero que solamente con el BCRA representa unos 31.300 MD por Letras emitidas a cambio de Reservas Internacionales.
El Presupuesto de Divisas para 2011 tiene un Resultado Financiero negativo de 5.000 MD (producto de Ingresos por 900 MD contra Gastos – prácticamente la totalidad en concepto de pago de intereses - por 5.900) y para 2012 está previsto en 6.400 MD (también negativo, producto de Ingresos por 1.000 MD contra Gastos por 7.400; todos ellos por pago de Intereses de la Deuda Externa).
Esto implica un aumento neto de la Deuda en Moneda Extranjera de 14.100 MD en el bienio 2011-2012.
Tomando Recursos Totales con Fuentes Financieras (Endeudamiento Público) menos Gastos Totales con Aplicaciones Financieras (Amortización de Deuda), el Balance de Divisas del Presupuesto muestra diferencias positivas de 2.700 MD en 2011 y 3.000 MD respectivamente.
Pero estos saldos a favor no derivan de excedentes propios de divisas sino de mayor endeudamiento externo.
DEUDA PÚBLICA POR CAPITAL.
Las Deudas por Capital o Principal – como ya se ha dicho - no se cancelan sino que se refinancian en su totalidad y, además, se toma Nueva Deuda.
El Gasto Público que figura como pago de Servicios de la Deuda – dentro del Gasto Corriente del Estado - corresponde sólo a Intereses, no Amortizaciones de Capital.
Los vencimientos de Capital del Ejercicio – que se refinancian a medida que van venciendo – son 40.000 MD en 2012 y pasan a 43.000 MD en 2013 y a 46.000 MD en 2014.
Además, estas cifras de la Deuda en materia de vencimientos de Capital y también de Intereses – que están tomadas del Proyecto de Presupuesto 2012 - son notablemente superiores a las que muestra la ONCP en sus Informes trimestrales de Deuda Pública, lo que acentúa la importancia de tales diferencias.
INTERESES DE LA DEUDA PÚBLICA.
Según el Presupuesto 2012 los pagos de Servicios por Intereses son de unos 9.000 MD para el año en curso y de 10.200 MD para el Ejercicio próximo. Pasan a 13.000 MD en 2013 y 17.000 MD en 2014.
El 60 % de esos Intereses (6.000 MD sobre el total de 10.200 MD en 2012) se pagan en Moneda Extranjera.
Los Intereses a Pagar que figuran en el Presupuesto no incluyen los Intereses que se capitalizan por Anatocismo, que sumarían otros 1.500 MD. En el año 2010 fueron 1.800 MD.
El pago de 10.200 MD durante el año que viene implica un promedio de 28 MD por día: 1.16 MD - casi 1.2 – que caen por hora que pasa de nuestra vida.
II. AUTORIZACIONES PRESUPUESTARIAS.
La Parte Dispositiva de la Ley de Presupuesto trata sobre las Operaciones de Crédito Público en el Capítulo VII del Título I (Artículos 42 al 59 inclusive), donde se establece básicamente lo siguiente:
El ART 42 autoriza Operaciones de Crédito Público – esto es, toma de nuevas deudas - por 138.200 M$ (equivalentes a 31.400 MD) y el ART 46 Operaciones Adicionales por 9.180 MD: un total de 40.600 MD.
Esta suma corresponde al grueso del endeudamiento previsto para 2012 (que en el Cuadro de Resultado Financiero figura por 40.100 MD).
Los 138.000 M$ corresponden a refinanciación de Servicios de Deuda por Capital que vencen durante el año y se prevé repactarlos a plazos de amortización relativamente cortos: 87.000 M$ a un año o menos, 22.000 a 2 años, 6.000 a 3 años y 23.000 M$ a 4 años. Lo implica que las reestructuraciones previstas no descongestionarían el perfil de vencimientos de las obligaciones del Estado a Corto y Mediano Plazo.
La nueva deuda por los 9.200 MD, en cambio, está prevista para el financiamiento de Obras Públicas, aunque también sus plazos son comparativamente cortos: la mayoría a un año y algunos a tres.
El ART 47 autoriza además Operaciones de Crédito Plurianuales futuras por 22.400 MD: 9.300 MD a contraer en 2013, 8.300 MD en 2014 y un resto de 4.800 MD a posteriori. Se trata también de préstamos para la financiación de proyectos de Obras Públicas e Infraestructura y sus principales plazos de vencimientos van de uno a cuatro años.
Estas sumas de operaciones aprobadas que exceden el Ejercicio 2012 lógicamente no se reflejan en las partidas del Presupuesto del año, pero quedarían ya autorizadas.
El ART 44 fija en 19.000 M$ el monto de Deuda a contraer a Corto Plazo por parte de la Tesorería.
El ART 45 faculta la colocación de Letras del Tesoro por otros 10.000 M$ para ser utilizadas como garantía de la compra de combustibles, importación de Energía Eléctrica, compra de aeronaves y componentes extranjeros/Bienes de Capital.
El ART 43 autoriza en el Ejercicio 2012 la suma de 5.700 MD para el denominado Fondo del Desendeudamiento Argentino (FDA), creado por Decreto 298/10. Este monto, integrado con Reservas Internacionales del BCRA, será destinado a cancelar servicios de Deuda Pública exclusivamente con Tenedores Privados, cosa que no está permitida por la Ley 23.928 de Convertibilidad modificada, que en su Artículo 6 sólo autoriza el uso de reservas para el pago a Organismos Multilaterales de Crédito (OMC).
Se trata de la utilización de Reservas de Libre Disponibilidad (RLD) - exactamente 5.674 MD – que se definen como Reservas que exceden la cobertura de la Base Monetaria.
Pero esta nueva integración del FDA para pago de Deuda Externa con Reservas en el 2012 – aparte del discutible modo de cálculo de esas “reservas excedentes” - presenta ahora un problema adicional: en la actualidad no existen RLD porque el stock de Reservas Internacionales (44.800 MD) es menor que la Base Monetaria que respaldan (49.600 MD), según datos del último Balance semanal del BCRA (al 15.12.11).
Ergo: EL CONGRESO ESTÁ APROBANDO EL USO DE RESERVAS QUE HOY NO EXISTEN y que, además, se han venido usando fuera de los términos de la Ley 23.928, para privilegiar el pago a Acreedores Privados.
En contrapartida por la toma de Reservas, la Tesorería entrega al BCRA Letras Intransferibles a 10 años de Plazo, con pago íntegro al vencimiento. Tales Letras no tienen capacidad de repago demostrada para cumplir en el futuro este tipo de operaciones.
El ART 50 mantiene abierta la Reestructuración de Deuda con los Tenedores de Bonos que no entraron en el Megacanje 2005.
El ART 51 autoriza al Poder Ejecutivo para negociar la reestructuración de las Deudas Externas de las Provincias, convirtiéndose el Gobierno Central en nuevo titular o garante de pago frente a los Acreedores; descontando luego dichos pagos de la Coparticipación Federal de Impuestos de las provincias respectivas.
El ART 52 autoriza Avales del Tesoro por un monto de 28.000 MD (exactamente 27.885). Se trata de nuevas operaciones de Deuda Indirecta - es decir, contraídas por Empresas del Estado, Entes Nacionales y/o Fondos Fiduciarios - para el financiamiento de Obras de Infraestructura y/o Equipamiento.
Comprende una serie de proyectos a cargo del Ministerio de Planificación Federal que suponen la toma de Deudas garantizadas por el Estado Nacional.
Estas deudas indirectas de la Administración Central no están incluidas dentro del Stock Total de Deuda Pública, que al 30.9.11 era oficialmente de 186.000 MD.
No se conoce, en cambio, cuánto es el monto consolidado de la Deuda Pública Indirecta del Estado Argentino.
Hasta aquí las autorizaciones más relevantes en materia de Deuda Pública aprobadas por el Presupuesto 2012
III. PRESUPUESTO Y DÉFICIT FISCAL.
Los comunicados oficiales del MECON últimamente informan el Superávit Fiscal Primario pero omiten destacar que el Resultado Financiero es negativo, es decir, que EL GOBIERNO TIENE DÉFICIT FISCAL.
Según el Presupuesto aprobado este déficit financiero (Recursos Totales menos Gastos totales) será de 11.800 M$ en 2011 y se tendría un leve superávit en 2012, de casi 1.500 M$ (1.446); aunque cabe recordar que el Proyecto de Presupuesto para el 2011 también era originariamente superavitario.
El Resultado Primario previsto para este año (2011) – Recursos menos Gastos, sin contar el pago de los Intereses de la Deuda Pública – es ahora – según el Mensaje del nuevo Presupuesto - de 24.400 M$; y para el 2012 sería de 44.800 M$.
Pero el Resultado Financiero del Ejercicio (Resultado Primario menos pago de Intereses), en cambio, es negativo este año (los 11.800 M$ citados) y prácticamente equilibrado en 2012 (1.500 M$).
Los resultados del Presupuesto, sin embargo, están totalmente condicionados por el problema de las Necesidades de Financiamiento del Estado; o sea, por la Deuda.
El aumento de los Recursos pasa de 413.500 M$ en 2011 a 506.600 en 2012 (22.5 % más) y los Gastos van de 425.300 M$ a 505.100 (18.8 % más); de modo que está previsto una leve desaceleración del incremento del Gasto Público en relación al de los Ingresos.
Esto da los Resultados Primario y Financiero antes citados.
Pero para llegar a estos resultados el Estado Argentino tiene que cubrir Necesidades de Financiamiento por 228.000 M$ (51.800 MD) en el 2012: 176.000 M$ (40.100 MD) para renovar vencimientos de Deuda durante el Ejercicio y 51.600 M$ (11.700 MD) de Nueva Deuda.
Es decir, se tienen que conseguir fondos equivalentes casi a la mitad del Presupuesto Público (228.000/506.600 = 45 %).
Lo que significa que, en ambos ejercicios, EL PRESUPUESTO CIERRA CON DEUDA.
CONSIDERACIONES FINALES.
La mayoría parlamentaria del Gobierno Kirchner le ha permitido lograr la rápida aprobación de la Ley de Presupuesto 2012, sin modificaciones y sin debate.
La Ley renueva las Facultades Especiales o “Superpoderes” del Ejecutivo en materia presupuestaria (ART 5, 8, 9 y 10), que son muy importantes en materia de Deuda Pública porque delegan funciones que la Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado y la propia Constitución Nacional reservan al Congreso de la Nación.
A su vez, la existencia ahora de una Ley para el nuevo año convalidaría lo actuado en función del Presupuesto vigente del 2011, que fue dictado por Decreto del Poder Ejecutivo.
Conjuntamente con el Presupuesto, el Congreso sancionó también una batería de leyes conexas, entre las cuales: a) la prórroga del Impuesto al Cheque y otros gravámenes que mantienen la Presión Tributaria para poder sostener los ingresos fiscales, b) la prórroga de la suspensión de las Leyes 25.917 de Responsabilidad Fiscal y 25.152 de Solvencia Fiscal, que dejan sin efecto los topes de aumento del Gasto Público y de la Deuda Pública de Nación, Provincias y Municipios; y c) fundamentalmente, la nueva prórroga de la Ley de Emergencia Económica, que se viene renovando sistemáticamente desde la Crisis de Deuda del 2001.
Este paquete de leyes consagra así nuevamente el principio financiero de que EL PRESUPUESTO CIERRA CON DEUDA PÚBLICA. UNA DEUDA QUE NO TIENE CAPACIDAD DE REPAGO DEMOSTRADA.
